Ciencia y decisiones políticas

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La ciencia sí importa cuando se toman decisiones políticas. El conocimiento científico es cada vez más relevante para la formulación, ejecución y monitoreo de políticas públicas más apropiadas, consistentes y sostenibles, pero en la práctica no siempre se usa la evidencia científica al tomarse decisiones políticas.

En Brasil, la información científica fue “relevante y claramente comunicada” por la comunidad científica durante el proceso de construcción de dos políticas ambientales: el Código Forestal y los pesticidas, pero no tuvo ninguna influencia en las decisiones políticas, de acuerdo con un artículo publicado en la revista Science and Public Policy.

El primer caso analizado por dicho estudio fue la reformulación de las leyes de preservación forestal, el ‘Código Forestal Brasileño’ en 2012*, que impactó las áreas de preservación forestal y la restauración obligatoria de áreas que habían sido ilegalmente deforestadas en propiedades privadas.

Las modificaciones de la legislación incluyeron cambios en los requisitos mínimos para la preservación del área ribereña en propiedades privadas, que se redujeron del rango inicial de 30-500 metros (dependiendo del tamaño del río) a 8-100 metros (dependiendo del tamaño de la propiedad). Asimismo, todas las deforestaciones ilegales ocurridas antes de julio de 2008 y cuyos propietarios estaban usando las áreas para otras actividades, quedaron exonerados de los requisitos de restauración.

El segundo caso abordó los cambios en las políticas de pesticidas. Brasil es líder mundial en consumo de pesticidas y el sector ha sido regulado en el país desde 1989. Desde principios de la década de 2000, sin embargo, los controles previamente establecidos se debilitaron, y con la nueva ley de los agrotóxicos (un proyecto de ley de 2002) que aún necesita la aprobación del Senado, se promueven cambios para estimular el uso de pesticidas.*

Esos cambios incluyen exoneraciones de impuestos a los pesticidas, ampliación de los tipos de pesticidas permitidos, y la introducción de procedimientos menos exigentes de autorización para el registro de nuevos productos.

Para la autora del artículo, Flavia Donadelli, politóloga brasileña y profesora de políticas y gestión pública de la universidad neozelandesa Victoria de Wellington, Brasil se caracteriza por ser un país de poca apertura y participación popular en la toma de decisiones, y con una necesidad reducida de consenso para aprobar leyes, lo que propicia “una tendencia a ignorar la ciencia para la toma de decisiones”.

“Incluso si hay oposición popular y por parte de los congresistas a la aprobación de alguna ley, lo que cuenta en las decisiones legislativas es la mayoría de votos. Las coaliciones dominantes del Congreso [referencia a los grupos religiosos, ruralistas y pro armamentos representados en el Congreso actual] tienen mucho poder y no necesitan comprometerse con otras coaliciones para aprobar sus proyectos”, señaló.

“Los dos casos analizados aquí demuestran que la evidencia científica puede ignorarse cuando contradice los intereses dominantes en sistemas políticos mayoritarios y relativamente cerrados como Brasil”, concluye la autora.

En su opinión, eso refuerza la tesis de que los países con bajo nivel de apertura política y pluralismo, son los que suelen poner más barreras a la formulación de políticas basadas en evidencias científicas y a buscar requisitos de consenso.

Ildeu Moreira, presidente de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), es menos pesimista que Donadelli. Moreira indica que el estudio publicado en la revista Science and Public Policy es importante porque aporta elementos relevantes para analizar el proceso de formulación de políticas públicas en Brasil, pero está en desacuerdo con una conclusión “tan perentoria”.

“La SBPC actuó intensamente en uno de los casos analizados [en el estudio], el del Código Forestal, y ciertamente no se tomaron en cuenta varias e importantes propuestas defendidas por los investigadores. Pero algunos otros lo fueron, o logramos revertir propuestas aún más dañinas”, precisa.
Concuerda con Donadelli en que en general en Brasil no se toman en cuenta los datos ni el conocimiento científico en las políticas y en la gestión pública. “Pero el hecho de que esta tendencia sea fuerte no significa que ocurra en todos los casos y que la evidencia científica siempre se ignore, tanto a nivel federal, estatal como municipal”, subraya.

Moreira recuerda que el proceso de construcción de una legislación es complejo. “El desempeño de la comunidad científica en el Congreso es una lucha política en la que, en general, predominan los intereses de los sectores dominantes y más poderosos del país, lo que sucede, de hecho, en todas las áreas de la vida social y económica. Pero en varias ocasiones se ha logrado aprobar una legislación más apropiada colectivamente o para evitar nuevos contratiempos”, afirma Moreira.

Un ejemplo exitoso de que las organizaciones científicas lograron ser escuchadas ocurrió el año pasado, cuando solicitaron al Congreso Nacional que el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico –una de la más importantes agencias de apoyo de la investigación científica– no fuera desarticulado.

Otro buen ejemplo de la interacción entre la comunidad científica y el parlamento fue su participación en el debate público para la aprobación del llamado Marco Legal de CT&I, entre 2008 y 2009.

Como resultado, en 2015, se aprobó la enmienda del artículo 218 de la Constitución brasileña, que señala que “El Estado promoverá y fomentará el desarrollo científico, la investigación, la capacitación científica y tecnológica y la innovación”, y cuyo inciso 1 afirma: “La investigación científica básica y tecnológica recibirá un tratamiento prioritario por parte del Estado, con miras al bien público y al progreso de la ciencia, la tecnología y la innovación”.

Precisamente, la SBPC y la comunidad científica llevan a cabo una serie de acciones para aumentar la participación de la comunidad científica brasileña en la toma de decisiones.
or ejemplo, el año pasado se lanzó la Iniciativa Ciencia y Tecnología en el Parlamento (ICTP.br), con la participación de más de 60 organizaciones científicas, para comprometer a los parlamentarios en la recuperación del presupuesto para la CTI y la puesta en valor de las universidades públicas.

Según Moreira, “es importante continuar defendiendo el pensamiento crítico, la racionalidad y la ciencia de calidad, en todas sus áreas, como elementos importantes para el desarrollo sostenible del país y para superar la crisis en la que estamos”.

Y añade: hay que seguir actuando de manera integrada y articulada con otros sectores sociales, como empresarios progresistas, trabajadores, y también con los movimientos sociales.

Mejor información para una mejor política sanitaria

El grado en que las Enfermedades Tropicales Olvidadas (ETO) contribuyen a la carga de Enfermedades Crónicas No Contagiosas (ECNC) en los países en desarrollo debe ser calculado si las ECNC quieren ser controladas eficazmente, dicen Peter Hotez y Adballah Daar. *

Las muertes en el mundo a causa de las ECNC actualmente superan a aquellas provocadas por enfermedades infecciosas, mientras que el 80 por ciento ocurren en países de bajos y medianos ingresos.

Las ETO se parecen a las ECNC en que habitualmente generan incapacidad en el largo plazo a quienes las sufren. También pueden causar — o aumentar el riesgo de sufrir — muchas enfermedades crónicas, dicen los autores. El Mal de Chagas, por ejemplo, es la principal fuente de enfermedades cardiovasculares en América Latina, y la esquitosomiasis urinaria es una importante causa de cáncer de vejiga en África y Medio Oriente.

Pero los orígenes de muchas enfermedades crónicas son a menudo olvidados y no estudiados en los países en desarrollo, dicen los autores.

Dada la prevalencia de las ETO en países de bajos o medianos ingresos, es imperativo que su rol en el problema de las ECNC sea evaluado, argumentan Hotez y Daar. Tal evidencia es esencial para guiar nuevas políticas, agregaron.


Enfermedades crónicas, prioridad olvidada

obiernos y donantes deben encontrar maneras de abordar el aumento en las enfermedades no transmisibles, lo que significaría reconsiderar las prioridades de salud de los países en desarrollo.

En el ámbito de la salud mundial, como suele suceder en la vida, la percepción a veces llega a tener más peso que la realidad. Un ejemplo es la atención tan desmedida que se concede a la investigación y tratamiento de enfermedades transmisibles como el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria, a pesar de que mueren muchas más personas a causa del cáncer o las enfermedades cardiovasculares, por ejemplo.

Las enfermedades infecciosas proliferan en el mundo en desarrollo. Pero estos países enfrentan una nueva y creciente amenaza por parte de las enfermedades crónicas. Para los próximos años, se pronostica un ascenso meteórico de afecciones como el cáncer y la diabetes. Sin embargo, la comunidad sanitaria internacional todavía presta muy poca atención al reto.

Un factor que contribuye de manera decisiva a la inercia reinante es el hecho de que estas enfermedades se siguen percibiendo como un problema que afecta a las personas de edad avanzada de las naciones prósperas, a pesar de la creciente evidencia de que, en su conjunto, los países en desarrollo se llevan la peor parte. Para que estos países puedan experimentar algún avance en la lucha contra las enfermedades crónicas, es menester que la comunidad internacional cambie la manera de percibirlas.

Por ejemplo, solo el cáncer mata a más personas por año que el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis juntas. No obstante, la OMS invierte apenas 0,50 dólares por persona en enfermedades crónicas (sin contar la salud mental), en comparación con los 7,50 que destina a las principales enfermedades transmisibles.

Del mismo modo, las carteras de la Fundación Gates y de otros grandes donantes, como la Wellcome Trust, sobresalen por la falta de inversiones de envergadura en programas relacionados con enfermedades crónicas.

Más evidencia, menos acción

Hasta fines de los noventa, se desconocía casi por completo en qué medida las enfermedades crónicas afectaban a los países pobres. Pero ahora investigadores de todo el mundo saben mucho más sobre la magnitud del problema y los factores de riesgo que hacen que estas enfermedades sean cada vez más prevalentes.

¿Cómo se explica la falta de acción? Por un lado, los países ricos y los organismos donantes no proporcionan recursos con el argumento de que las naciones más pobres no consideran prioritarias las enfermedades crónicas. Al mismo tiempo, los países en desarrollo no solicitan fondos para estas enfermedades porque creen que tienen más posibilidades de obtener dinero para la investigación y el tratamiento de las infecciosas. En realidad, ambas partes deben esforzarse por salir de este atolladero de una vez.

En los propios países en desarrollo, la falta de políticas y programas de investigación sobre enfermedades crónicas obedece a dos problemas. En primer lugar, muchos responsables de formular políticas carecen de una base empírica sólida: aunque la OMS reúne datos mundiales, hay muy pocas iniciativas nacionales de recopilación de datos sobre tendencias locales y sus contextos.

En segundo lugar, en muchos países —tanto desarrollados como en desarrollo— los tomadores de decisión conciben los factores de riesgo de las enfermedades crónicas como elecciones relativas al estilo de vida, lo que a su modo de ver deja la prevención (y a veces también el tratamiento) fuera de su incumbencia.

Pero ese razonamiento es falso. Cuando elegimos fumar un cigarrillo o comer una hamburguesa estamos influenciados por los mensajes con que nos bombardean quienes fabrican esos productos. Y se trata de industrias que representan una importantísima fuente de ingresos para los países, de manera que los gobiernos también son parte interesada.

Sin duda, las autoridades tienen la responsabilidad de ayudar a las personas a reducir el consumo de tabaco o de alcohol. Si un gobierno permite la publicidad y venta generalizada de tabaco, alcohol y alimentos procesados, se supone que también debería contribuir a controlar o poner freno al consumo excesivo generado por la adicción a esos productos.

La agenda de investigación en salud pública también debe ponerse al día para procurar que la próxima generación de científicos que aborden las enfermedades del mundo en desarrollo ubiquen las prioridades de investigación en el mismo nivel de las principales necesidades.

Gran parte de la investigación en salud relativa a los países en desarrollo todavía pone el énfasis en las enfermedades infecciosas. Aun así, se han producido algunos avances: el Centro Internacional Fogarty de los Institutos Nacionales de Salud de EE. UU., por ejemplo, acaba de lanzar un programa de subsidios de 1,5 millones de dólares anuales para desarrollar capacidad de investigación en áreas como accidentes cerebrovasculares, enfermedad pulmonar y cáncer.

Sin embargo, en general, a excepción de lo que sucede en las instituciones más grandes, como Johns Hopkins o Yale, gran parte de los requerimientos de investigación en salud pública de los países en desarrollo aún se concentra principalmente en las enfermedades infecciosas.

Hace falta liderazgo

En la reunión africana de ministros de la OMS realizada en Argel subrayó que los países en desarrollo deben tomar la delantera y expresar sus prioridades de investigación en salud a los proveedores mundiales de fondos

Sin embargo, no se abordó de manera explícita cuáles deberían ser esas prioridades.

La reunión de Argel fue el paso previo de una conferencia ministerial más grande que se celebrará en noviembre próximo en Bamako, Malí. Es importante que la reunión de Bamako ubique a las enfermedades crónicas en la agenda de forma expresa y destaque la relevancia que tienen para los responsables de tomar decisiones en el mundo en desarrollo.

Existen varias razones para hacerlo, más allá de las meramente humanitarias. Por ejemplo, las enfermedades crónicas no sólo afectan a los mayores, y el desarrollo de los países pobres sufrirá un durísimo revés a menos que se aborde el problema, que es cada vez más preocupante. De hecho, solo en el año 2000, la India perdió los años de vida productiva de 9,2 millones de personas de entre 35 y 64 años a causa de enfermedades cardiovasculares.

Más aún, corremos el riesgo de minar todo el avance realizado contra el VIH y la tuberculosis, si aquellos que sobreviven a estas infecciones tan terribles luego mueren jóvenes a causa de cardiopatías o cáncer.

En el ámbito mundial, ya se ha recorrido mucho camino en la investigación de las enfermedades crónicas, en especial en los países desarrollados. Si bien algunos de los resultados podrían aplicarse en las naciones más pobres, es posible que estos países afronten retos diferentes.

Por ejemplo, las personas de los países en desarrollo presentan rasgos étnicos distintos a los de quienes participan en los principales ensayos mundiales sobre enfermedades cardiovasculares; además, en estos países es más frecuente que los cánceres sean provocados por virus. Por lo tanto, los países en desarrollo deberán contar con investigación y ensayos propios que les permitan encontrar soluciones de relevancia local.

Cambios radicales

Por lo general, los sistemas de salud de las naciones en desarrollo aún no se encuentran orientados hacia las enfermedades crónicas. Se necesitan cambios radicales en el diseño de los sistemas de salud y la formación del personal sanitario. Este proceso se enriquecería con el conocimiento adquirido que pudieran compartir los países occidentales sobre la atención de enfermedades que allí son prevalentes desde hace mucho tiempo.

Para empezar, los tratamientos son complejos. La malaria o el VIH/SIDA pueden tratarse mediante píldoras. Por el contrario, combatir el cáncer puede implicar un tratamiento costoso como la radioterapia, en tanto que las personas que sufren enfermedades crónicas tienden a necesitar más cuidados paliativos, quizá porque el tratamiento que requieren no se encuentra disponible en el país.

Esta complejidad supone gastos añadidos, asunto que los países deberán procurar resolver. Obtener fondos para antirretrovirales contra el VIH/SIDA ya ha demostrado ser bastante difícil. Ese tipo de operaciones puede ser un acuerdo de excepción entre un donante y un beneficiario. ¿Pero cómo harán los países para solicitar ayuda para tratamientos que duran toda una vida?

Abordar las enfermedades crónicas requerirá un apoyo significativo tanto de los donantes como de los gobiernos de los países en desarrollo. Ambos tienen que tomar conciencia de que los objetivos de desarrollo del milenio en materia de salud (tales como reducir la mortalidad materno-infantil) no se podrán alcanzar si los esfuerzos se concentran únicamente en las enfermedades infecciosas, sino que se necesitará un compromiso semejante que afronte el problema de las enfermedades crónicas.

* Referencias 
> Enlace al artículo en Science and Public Policy
> Código Forestal Brasileño’ en 2012, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12651.htm

Brasil es líder mundial en consumo de pesticidas

> Neglected Tropical Diseases The CNCDs and the NTDs: Blurring the Lines Dividing Noncommunicable and Communicable Chronic Diseases

AELA

.AELA Alianza Europeo Latinoamericana. Organización no gubernamental (ONG) (ES, FR, BR, CO, MR) Cooperación en Desarrollo Social, Medio Ambiente, Sociedad de la Información y Nuevas Tecnologías.
Desarrolla proyectos que contribuyen al desarrollo económico y social de la sociedad civil, haciéndolo mediante la cooperación para el desarrollo en el marco de la sociedad de la información

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